中文 | EN
恒都动态恒都法研

【恒都法研】如何化解PPP项目融资中的风险点?

商业诉讼事业部 行政法律事务与国家赔偿专业组 康潮辉 2018-05-17


PPP项目融资作为PPP项目成败的关键环节,是政府和社会资本方合作的产物,但是从PPP实践中看,百分之九十的资金需要社会资本方负责。最常见的两种融资方式一是以股权投资的形式进入项目公司,一是采取债权模式进行融资。


以股权方式融资,具有长期性,只要项目公司存在,融资获得的资金就不需要归还投资人。这种方式盈利依靠项目公司的实际经营情况,回报是长期的。


以债权方式融资,是需要按照约定归还资金的,这种方式本身具有灵活性,不影响项目公司的实际控制权,是作为公司负债存在。对于PPP项目公司而言,这种方式只作为补充方式,不能完全依赖。


一、PPP项目融资过程的法律风险


一般情况下,在融资的过程中涉及到合同法律关系、担保、贷款、抵押、质押等多重法律关系。资本是项目运作的基础,一旦项目的现金流出现问题,整个项目也面临破产的风险。


1.宏观政策影响融资


我国目前欠缺PPP项目融资的相关法律法规,通常依据《民法总则》、《合同法》、《公司法》及其各司法解释,虽然国务院也颁布了一些行政法规和规章,但是依然无法涵盖全面的融资过程。同时财政部、中国人民银行、证监会、银监会等政府部门关于项目融资的理解不一,或者根据经济发展融资政策变化太过频繁,使得社会资本在投融资方面承担不确定的项目风险。


【案例一】


广东省A市某市政道路总投资4.1亿元,由于受到多重因素影响,原有的融资方案无法落地。随后某银行积极推动采用PPP模式,为政府设计了PPP项目回报机制,即使用“股权+贷款”的组合金融服务方案,使政府可以通过盘活存量资产,实现用更少的资金撬动更多的社会资本,进而参与市政和基础设施建设。


股权融资即银行和社会资本设立投资建设基金,该基金与A市政府按照8:2的比例出资设立项目公司,具体负责项目的建设、融资、运营维护等。


贷款融资即银行为项目提供项目贷款。


在本案中,银行推动了融资的进程,设计了“股权+贷款”组合方式,一方面提高融资一方的话语权,另一方面将部分融资风险转移到社会资本,一定程度上降低了融资风险。


2.担保方式影响融资


PPP的模式多种多样,不同的运行模式以及和政府间的担保方式不同,都会影响到社会资本的进入。在项目建设过程中,若项目公司以在建项目为抵押向银行贷款,贷款银行可能无法对在建项目实行抵押权而遭受利益损失。


3.参与方违约的风险


对政府而言:在PPP项目融资过程中,政府可能会要求对项目公司中社会资本方的股权加以限制。政府参与的PPP项目,可能会出现相关负责人违法违规提供便利的情况,进而导致可能会出现各种违法违规致使国有资产流失。


对社会资本而言:社会资本为确保自身利益,设定的融资方案可能导致项目公司股权转让、甚至控制权转移。这与政府追求社会资本的稳定投入相悖,进而终止合作。也可能会出现社会资本为追求利益最大化可能以违约方式损害项目公司利益等风险。


【案例二】


兴延高速公路项目是为2022年冬奥会提供交通保障,同时降低政府当期资金投入的压力,经过论证之后采用PPP模式建设。该项目以“约定通行费”的方式对高速公路的运营提供补贴,总投资130.96亿,政府出资32.74亿元,占到总投资的25%,剩余资金由项目公司负责筹集。


项目公司由首发集团以及中国铁建共同成立,首发集团利用政府资本金出资约36亿(占股49%),社会资本约37.5亿(占股51%)。这种股权设计使首发集团参与决策,降低政府风险,同时进一步吸引社会资本。


本案中具有示范效应的设计为保底车流量,由政府承担最低需求的风险,可以有效保障投资人的预期回收。第二个亮点是合理的风险分担机制,对可能出现的风险进行详细识别,并分类制定风险分担机制。为以后的PPP项目起到示范作用。


三、防范PPP项目融资风险


降低法律风险,才能保证PPP项目运营的情况下实现利益的最大化。


首先,在融资模式的选择上,PPP项目公司应结合项目周期以及项目发展阶段特征,分阶段使用不同类型的融资工具以满足项目不同阶段的融资需求。


其次,完善各方参与人之间融资合同的对接。社会资本不仅包括专业投资者如建筑商、材料或设备供应商,也包括财务投资者如保险公司、产业资金等,还应该包括融资方如银行、信托、基金等社会投资方,相互之间的责任分配都需要在项目合同中明确约定。


最后,健全风险分配机制。正如案例二中显示的风险分配机制,将风险分级、分类识别、分别承担,也能够进一步完善项目实施方案,从整体上降低项目融资风险。


编辑:曹莉萍

©2016恒都律师事务所所有   京ICP备13000765号