动态与观点
前言
2003年1月5日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发〔2003〕1号）；2003年11月22日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》（国办发〔2003〕94号）；2016年1月17日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）；2017年2月21日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）……
农民工工资支付问题由来已久，直到2019年12月4日，《保障农民工工资支付条例》于国务院第73次常务会议通过，并于2019年12月30日中华人民共和国国务院令第724号公布；自2020年5月1日起施行；农民工工资支付问题方有了相对应的法律依据。
2025年9月1日，最高人民法院施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》中也对建工领域的用工主体责任作出了规定。
在司法实践过程中，农民工工资的承担责任主体问题、承担何种责任问题以及能否追偿问题屡见不鲜，法院一般倾向于从农民工角度以及维稳角度进行判决。基于此，本文拟从建设单位以及施工单位角度深入分析两方主体对于农民工工资支付问题的法律风险进行提示并对风险防控提出实务建议。
一、建设单位对于农民工工资的责任承担问题
建设单位一般不直接雇佣农民工，与农民工之间无直接的劳动合同关系，建设单位并非直接支付农民工工资的责任单位，但是建设单位作为项目发包人，在未按照法律规定履行义务的情形下，建设单位也需要承担相应的支付责任。
1、建设单位在项目建设过程中违法建设
工程建设项目在建设过程中，建设单位不得违反国土空间规划、工程建设等法律规定，否则由此导致拖欠农民工工资的，建设单位应当清偿。
（1）法律依据
《保障农民工工资支付条例》第三十七条规定：“工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿。”
（2）司法实践案例
北京市第二中级人民法院在（2020）京02民终9904号判决中认定：“一审法院判令叶永利支付田军林劳务费及相应利息，并基于万顷园中心的违法发包行为判令万顷园中心承担连带责任，符合法律规定和本案实际。”
2、建设单位未按合同约定拨付工程款
建设单位在施工过程中要按照合同约定支付工程款，否则应当以未结清的工程款为限垫付农民工工资。
（1）法律依据
《保障农民工工资支付条例》第二十九条规定：建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户，加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。
因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。
建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷。发生农民工集体讨薪事件的，建设单位应当会同施工总承包单位及时处理，并向项目所在地人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门报告有关情况。
（2）司法实践案例
宁夏回族自治区中卫市中级人民法院在（2021）宁05民终1198号判决中认定：“银房置业作为建设单位，在其未提供证据证明其及时拨付工程款，并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户的情形下，应以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。一审判决达盛公司支付高某等10人的工资，银房置业在未结清鎏铭公司工程款范围内支付高某等10人工资并无不当，予以维持。”
广西壮族自治区桂林市中级人民法院在（2022）桂03民终197号判决中认定：“虽然桂林荣和公司和中建海峡公司并未就涉案建设工程进行整体结算，但在桂林荣和公司已向中建海峡公司依工程进度正常给付工程款的情况下，中建海峡公司作为总承包单位、福建亿辉源公司作为分包单位应就涉案包括农民工工资在内的工程款向实际施工人程武林承担给付责任。施工承包单位在承担责任后，可于工程最终结算完毕时，再依法向建筑单位进行追偿。因此，一审以桂林荣和公司未结清工程款而需对涉案欠付的工人工资承担先行垫付责任有误，本院予以纠正。”二审法院以建设单位已经正常给付工程款为由进行了改判，判决建设单位无需承担垫付责任。
（3）行政责任
建设单位除了应当对欠付工人的工资在未结清的工程款范围内承担垫付责任之外，建设单位负责人及未依法履职的相关部门工作人员，还可能受到处分。
《保障农民工工资支付条例》第六十一条规定：“对于建设资金不到位、违法违规开工建设的社会投资工程建设项目拖欠农民工工资的，由人力资源社会保障行政部门、其他有关部门按照职责依法对建设单位进行处罚；对建设单位负责人依法依规给予处分。相关部门工作人员未依法履行职责的，由有关机关依法依规给予处分。”
3、建设单位应当及时向施工单位及时支付人工费用
建设单位在施工过程中应按照法律规定，向施工单位及时支付人工费用，以确保建设单位可正常向施工单位支付进度款及工人的人工费用。但是在施工过程中，建设单位往往利用自身的优势地位，约定全部由施工单位垫资或者不按照法律规定支付人工费用，在该种情形下，施工单位无法支付工人工资时，建设单位可能以未支付工程款为限支付工人工资。
（1）法律依据
《保障农民工工资支付条例》第二十四条规定：“建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。
建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。
建设单位与施工总承包单位应当将工程施工合同保存备查。”
（2）司法实践案例
锦州市太和区人民法院在（2021）辽0791民初149号判决中认定：“被告瀚海置业公司与被告天津宝地锦州分公司间签订的《施工合同》约定的是由施工单位全资垫资施工，该约定损害了原告等作为农民工群体依法及时取得工资的合法权益，且被告天津宝地锦州分公司和被告瀚海置业公司双方现仍未进行结算，被告瀚海置业公司作为建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。”
（3）行政责任
建设单位除了可能以未支付工程款为限支付工人工资之外，还可能受到相应的处罚。
《保障农民工工资支付条例》第五十七条规定：“有下列情形之一的，由人力资源社会保障行政部门、相关行业工程建设主管部门按照职责责令限期改正；逾期不改正的，责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款：
（一）建设单位未依法提供工程款支付担保；
（二）建设单位未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用；
（三）建设单位或者施工总承包单位拒不提供或者无法提供工程施工合同、农民工工资专用账户有关资料。”
4、建设单位违法发包
建设单位应当按照法律规定发包，如果建设单位违法发包导致拖欠农民工工资的，建设单位应当清偿农民工工资。建设单位应严格审查承包方资质与用工主体资格，避免将工程发包给个人或不具备合法经营资格的单位，从源头降低承担工资清偿责任的法律风险。
（1）法律依据
《保障农民工工资支付条例》第三十六条规定：“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。
施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。”
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第八条规定：“参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条关于保障农民工工资支付的规定，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法予以支持。”
《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条规定：“存在下列情形之一的，属于违法发包：
（一）建设单位将工程发包给个人的；
（二）建设单位将工程发包给不具有相应资质的单位的；
（三）依法应当招标未招标或未按照法定招标程序发包的；
（四）建设单位设置不合理的招标投标条件，限制、排斥潜在投标人或者投标人的；
（五）建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的。”
（2）司法实践案例
河南省高级人民法院在（2020）豫民申8647号民事裁定中认定：“对于建筑领域农民工工资支付问题，原劳动和社会保障部、原建设部《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条规定：“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。”国务院办公厅《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）第一条第九项的精神，在工程建设领域，建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资。建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。《保障农民工工资支付条例》第三十六条第一款规定：“建设单位或施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具有合法经营资质的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。”从上述规定可看出，无论在本案劳务合同履行，或是张清华主张权利时，对于建设单位与施工总承包公司对拖欠的农民工工资均应承担责任的法律、法规规定并没有变化。本案中，既存在龚银宋、王保付欠付农民工工资的情形，又存在王保付挂靠元筑公司经营的情形，元筑公司依法应对诉涉工程发生的农民工工资的清偿承担连带责任，故二审判决被挂靠企业元筑公司承担清偿拖欠工资的连带责任，符合立法本意。”
（3）行政责任
对于建设单位违法分包的，建设单位还可能按照《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第十五条受到处罚，可能被相关部门要求责令改正，处以罚款，单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员还可能被依法给予处分。
二、施工单位对于农民工工资的责任承担问题
1、分包单位拖欠农民工工资的，施工总承包单位需要先行清偿
施工总承包单位要对分包单位的劳动用工和工资发放等情况进行监督，一旦出现分包单位拖欠农民工工资的情形，施工总承包单位要先行清偿，再依法进行追偿。
（1）法律依据
《保障农民工工资支付条例》第三十条规定：“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。
施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。
分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。
工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”
（2）司法实践案例
陕西省高级人民法院在（2021）陕民申695号裁定中认定：“本院经审查认为，《保障农民工工资支付条例》第三十条规定：“分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。工程建设项目转包，拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿。”本案中，雷小平与中里程公司签订《木工班组劳务承包合同》，中里程公司将其从中建三局西北公司承揽的宝鸡富力湾项目劳务分包合同项下6#楼木工工程及辅材工程交与雷小平施工。《木工班组劳务承包合同》因违反法律和行政法规强制性规定而无效。经一审法院查明，中里程公司欠付雷小平木工班组工资375689.03元。二审法院参照《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，判决由中建三局西北公司对案涉劳务费承担连带清偿责任并无不当。理由如下：
一、从中里程公司欠付雷小平木工班组工资构成来讲，案涉《木工班组劳务承包合同》中约定了木工大、小工工人工资，《承揽项目工程款中期支付审批表》上有“按点工计算，不再计取方量”表述，中里程公司向中建三局宝鸡富力湾项目部出具《委托书》中载明“我司欠严加实及雷小平民工工资剩余款项，……。”雷小平等工人向中里程公司出具《承诺书》中亦载明，中里程公司未付清民工工资407890元。从以上证据综合判定，中里程公司欠付雷小平木工班组工资375689.03元主要构成为该班组工人工资。
二、中建三局西北公司作为案涉富力湾项目总包合同的实际履行主体，其对中里程公司违法分包事实及中里程公司存在拖欠农民工工资等情况明知，对违法分包持放任态度，且在中里程公司未足额支付农民工工资情况下，与中里程公司进行结算，致使发生欠付农民工工资问题，依照《保障农民工工资支付条例》第三十条规定，应由中建三局西北公司先行清偿。”
在陕西省高级人民法院的观点中，分包单位违法分包的，施工总承包单位仍然要承担清偿责任，更何况是分包单位未及时清偿农民工工资，所以施工总承包单位更要在施工过程中做好风险防范。
2、施工单位违法分包、转包或挂靠的
在项目实际施工过程中，施工单位违法分包、转包或者挂靠情形屡见不鲜，既然施工单位明知不可为而为之，那就要承担相应的法律后果，一旦发生欠付农民工工资的情形时，施工总承包单位或施工单位就要先行清偿农民工工资。
（1）法律依据
《保障农民工工资支付条例》第三十六条规定：“建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。
施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程，导致拖欠农民工工资的，由施工单位清偿。”
《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》第一条规定：“具备合法经营资格的承包人将承包业务转包或者分包给不具备合法经营资格的组织或者个人，该组织或者个人招用的劳动者请求确认承包人为承担用工主体责任单位，承担支付劳动报酬、认定工伤后的工伤保险待遇等责任的，人民法院依法予以支持。”
（2）司法实践案例
新疆维吾尔自治区高级人民法院在（2022）新民申1383号裁定中认定：“本案中夏建疆系马文华招工至民丰县沙漠公路亚通古斯乡道路改造建设工程上提供劳务，马文华在本案诉讼前也曾向夏建疆支付过劳务费的事实，一审在案的多份支票领用单也能够证明马文华从新疆交通建设集团股份有限公司支取涉案工程服务费、劳务费、工程款、人工费的事实，因此马文华作为涉案工程中的实际负责人以及获利者，其负有向提供劳务的农民工清算并支付劳务费的义务。夏建疆在新疆交通建设集团股份有限公司承建的民丰县沙漠公路亚通古斯乡道路改造建设工程上提供了劳务活动，正是有了这些农民工提供的劳务才得以使新疆交通建设集团股份有限公司承建顺利完工，新疆交通建设集团股份有限公司作为承建方及获利者，其负有协助马文华向涉案工程提供劳务的农民工清偿劳务费的义务。”
三、风险防控建议
1、建设单位
（1）建设单位在建设过程中应当遵守国土空间规划、工程建设等相关法律规定，依法取得建设工程规划许可证、施工许可证及其他必要文件，并严格按照许可内容进行施工建设，确保施工活动全程符合法律要求。
（2）建设单位应当根据法律规定及合同约定支付工程款及人工费，同时建设单位还应当向施工单位提供工程款支付担保，以确保可向施工单位支付进度款及工人工资。建设单位作为项目的发包方，应当有满足施工所需要的资金安排，并且应当按照合同约定支付工程款，并且按照保障农民工工资按时足额支付的要求支付人工费用。
（3）建设单位应当按照法律规定将案涉工程发包。必须要招投标的项目，建设单位应当按照《招投标法》的规定进行招投标；建设单位必须将案涉工程发包给具备资质的单位，不得发包给个人等。
（4）建设单位应当以项目为单位建立保障农民工工资支付协调机制和工资拖欠预防机制，督促施工总承包单位加强劳动用工管理，妥善处理与农民工工资支付相关的矛盾纠纷；发生任何欠薪问题及时处理，并及时向主管部门报告有关情况。
（5）除此之外，建设单位还应当尽到监督义务，监督施工单位或其他分包单位按时发放农民工工资，确保农民工工资的支付，保障农民工的合法权益。如因建设单位原因导致拖欠农民工工资的，建设单位可能被相关政府部门责令改正，逾期未改正的，还可能被责令停工并处罚款；县级以上地方人民政府还可能限制其新建项目，并记入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示。
2、施工单位
（1）施工总承包单位
1)施工总承包单位要按照法律规定分包，不得违法分包及转包。施工总承包单位作为项目的总承包方，要确保施工项目合法建设，不得转包及违法分包。
2)施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资，并且应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资，多方位确保农民工工资的支付。
3)施工总承包单位要确保其或者分包单位依法与招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记，保障农民工工资的劳动权益。
4)施工总承包单位应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握施工现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表并按照审核结果支付农民工工资，分包单位应当予以配合。
5)施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，明示建设单位、施工总承包单位及所在项目部、分包单位、相关行业工程建设主管部门、劳资专管员等基本信息；当地最低工资标准、工资支付日期等基本信息；相关行业工程建设主管部门和劳动保障监察投诉举报电话、劳动争议调解仲裁申请渠道、法律援助申请渠道、公共法律服务热线等信息。
6)施工总承包单位应当履行监督义务，监督分包单位按时发放农民工工资，确保农民工工资的正常发放。
（2）分包单位
1)分包单位应当按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认后，与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位审核。
分包单位应当及时发放农民工工资，保障农民工的合法权益。
四、结语
建设单位未及时支付工程款的，施工单位因此未及时支付农民工工资时，建设单位应在欠付工程款范围内承担支付责任；但是施工总承包单位的责任更为严格，无论其是否向分包单位支付完毕工程款，一旦分包单位欠付农民工工资时，施工总承包单位要先承担清偿责任，后续如果超付工程款，再向分包单位追偿。所以施工总承包单位更要监督分包单位及时支付农民工工资。
农民工工资支付事宜在工程建设中至关重要，是工程建设的重要基石，农民工工资的支付问题也是维护稳定的重要措施。建设单位及施工单位应当按照法律规定进行施工，确保农民工工资的支付，否则可能承担相应的责任，甚至可能被行政机关处罚。
律师介绍
何根平
北京恒都律师事务所管委会委员、执委会委员、全国权益合伙人、青工委主任、恒都全国能源与基础设施专业委员会主任、房地产与建设工程业务部部长 天津分所管委会委员
何根平律师毕业于天津大学法学专业，曾先后担任过多家上市公司法务负责人，具有丰富的公司法律事务管理经验；具有多年律师事务所合伙人执业经验，曾承办过大量民商事纠纷、仲裁案件，诉讼仲裁经验丰富，累计代理案件上千起。处理过众多投融资、股权并购项目，项目范围涵盖能源、化工、房地产、建设工程、文化影视、出版传媒、生物医药等领域。
何根平律师正在以及曾经服务过的客户有：太平洋财产保险、东方资产管理、江苏沙钢集团、新希望集团、银泰集团、中粮集团、北京建工集团、亿利资源集团、东旭集团、正泰集团、协鑫集团、大宇集团、天合光能股份有限公司、红相股份有限公司、苏州金螳螂股份有限公司、北京北控光伏科技有限公司、江苏印加新能源股份有限公司、西安二建、社会科学文献出版社、中国社会科学院人文公司、海军政治文化中心、空军文化艺术中心等。
李晓霞
北京恒都律师事务所律师
李晓霞律师主要为房地产、建设工程的客户提供争议解决和非诉（房地产并购、信托）法律服务，主要服务的客户有中国空军政治文化中心、中能建集团、寅正科技、华润置地、北京建工、天合股份、达华房地产、西安安居、金刚幕墙、通用科技、齐鲁银行等。
李晓霞律师业务领域主要包括：重大疑难民商事诉讼、仲裁案件代理法律服务房地产建设工程全过程法律服务；新能源光伏、风电全过程法律服务；公司治理、运营管理全过程法律服务。
