恒都法研丨《对外投资管理办法》解读：新规要点与实务应对

前言

2026年10月22日，国家发展改革委公布《对外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第49号，以下简称“新《办法》”）。新办法共六章76条，自2026年12月1日起施行，同时废止2017年的《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令2017年第11号，以下简称“2017年办法”）。这次修订的分量，不止于条文更新：投资者范围从企业扩展到居民个人，“对外投资”的定义明显拓宽，信息报告与风险防控制度成体系，专业服务机构的责任也被写入罚则。本文结合新办法全文和发改委答记者问，梳理核心变化，并给出实务应对建议。

01出台背景

（一）现实背景   

近年来，我国对外投资规模持续扩大。据商务部、国家统计局、国家外汇管理局2026年9月发布的《2025年度中国对外直接投资统计公报》，2025年我国对外直接投资流量为2000多亿美元，比上年增长11.1%，对外投资存量3.4万亿美元，连续9年位居全球前三。发改委也介绍，2017年办法施行以来，对外投资流量从1500多亿美元增至2100多亿美元，存量从1.8万亿美元增至3.4万亿美元。投资规模的持续增长，也对对外投资监管提出了更高要求。中国企业出海已成常态，需要有相应的法律制度来规范对外投资行为、防范境外风险、保护投资者权益，这正是《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，2026年7月1日起施行，以下简称“《规定》”）和新《办法》出台的现实背景。

（二）上位依据

我国对外投资监管规则的演变我国对外投资长期由三条线分别监管：发改委管项目的核准、备案，商务部管企业境外投资的备案、核准并颁发《企业境外投资证书》，外汇局管境外直接投资的外汇登记和资金跨境。主要规则的演变如下：

在此次新规发布之前，就直接投资而言，境内主体资金出境的通道，实际上主要只有两条：企业通过发改、商务部门的ODI核准备案，再到银行办理外汇登记后出境；个人则主要通过37号文登记，以特殊目的公司持股并办理返程投资，才能完成出境和境外持股安排。个人以自己的名义直接对外投资，此前在发改、商务规则中没有适用的规定，外汇上也没有对应的出境通道，事实上没有可走的路径（通过QDII、港股通、跨境理财通等渠道投资境外金融市场的除外）。《规定》和《办法》把居民个人纳入投资者范围、设置了备案机关，这一局面是否改变，取决于后续商务、外汇层面的配套规则。

《规定》的要点与变化。 2026年6月1日公布的《规定》共34条，为对外投资领域首部专门的行政法规。主要变化有三点：

一是位阶提升，此前部门规章囿于立法权限，主要靠限制政策优惠、责令改正等方式追责，《规定》补强了法律责任，包括罚款、限期处分股份资产、一定期限内禁止从事对外投资；

二是投资者范围扩大，商务部2014年令、发改委2017年令仅适用于企业，居民个人此前主要通过外汇局37号文登记纳入管理，《规定》明确投资者包括企业、其他组织和居民个人；

三是内容系统化，确立了核准备案、信息报告、安全审查、保护与反制的框架，并把出口管制和数据管理的要求写入对外投资管理（第十三条）。同时，《规定》没有取代发改、商务、外汇三条监管线，而是在其之上建立统一的制度框架。

（三）《办法》与《规定》的关系

《办法》是《规定》的配套部门规章。发改委依据《规定》，在总体延续2017年办法框架的基础上修订形成《办法》，把《规定》中属于发改部门职责的核准、备案、信息报告等制度具体化，并在适用对象和报告制度上作了调整，如纳入居民个人、新设前期工作情况报告和年度报告、取消境外再投资报告的金额门槛。但《办法》并不是《规定》的全部实施细则：商务部、外汇局的规则仍各自适用；居民个人等对外投资的具体管理办法，《规定》第三十三条第三款授权发改、商务两部门另行制定，后续是否出台联合办法，仍需关注。《规定》中的若干制度也尚未在《办法》中落地。

一是《规定》预留的鼓励、限制、禁止对外投资的目录尚未出台，《办法》罚则所称“国家禁止的对外投资”目前缺乏清晰的认定标准；

二是《办法》对安全审查只作衔接性规定，《规定》第二十八条关于拒不配合安全审查的责任，也没有在《办法》中体现；

三是《规定》授权建立的反制清单等更广泛的反制手段，超出发改部门职责，《办法》只选取了限制境内投资和交易合作两项。

此外，《规定》由投资主管部门、商务主管部门按职责分工实施处罚，《办法》只规定由发改部门实施，商务部门如何行使处罚权，有待其配套规定明确。

从时间上看，《规定》2026年7月1日起施行，发改委于8月21日至9月20日就《办法》公开征求意见，10月22日正式公布，12月1日起施行，2017年办法同步废止。

在此之前，2017年办法继续适用。正式稿与征求意见稿相比变化不大，实质修改主要有三处：

明确“实施对外投资前”包含投资者控制的境外企业、其他组织的投入，并排除已办理核准、备案的前期费用；

境外再投资报告的提前期由20个工作日缩短为10个工作日；

年度报告的截止日由3月31日延后至6月30日。

02核心变化：主体、定义与分类监管

（一）投资者：企业、其他组织和居民个人

2017年办法主要面向境内企业和非企业组织。新办法第二条明确，投资者包括境内的企业、其他组织和居民个人，并相应设计了居民个人的备案机关：投资者户籍所在地或经常居住地的省级政府发展改革部门（第十三条）。这是新办法最值得关注的变化之一，直接关系到创始人、高净值个人通过境外主体持股、投资境外基金等安排。

有几点需要补充。

一是新办法没有界定“居民个人”，预计主要指持有中华人民共和国居民身份证的中国公民，以便与外汇管理规定衔接。

二是其他组织在2017年办法下只是“参照执行”，现在直接适用新办法。

三是居民个人的备案不分金额，一律向户籍所在地或经常居住地的省级发改部门办理，不像地方企业那样以3亿美元分级。

（二）“对外投资”的定义明显拓宽

• 方式。以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或间接获得境外企业、资产等的所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益；在境外再投资的，同样属于对外投资（第二条）。

• 典型情形。 新设或参股境外股权投资基金，以及通过协议、信托等方式控制境外企业、其他组织或资产，均被明确列入（第二条第三款第七、八项）。

• “控制”。 直接或间接拥有半数以上表决权，或虽不足半数，但能够支配经营、财务、人事、技术等重要事项（第二条）。

• “中方投资额”。 涵盖货币、证券、实物、技术、数据、知识产权、股权、债权等资产和权益，以及提供的融资、担保；投资者控制的境外企业的投入，视同投资者投入（第十一条）。与2017年办法相比，资产类型中新增了“数据”，与《规定》对技术、数据等跨境要素的管理相衔接。

• 穿透原则。 投资者、对外投资、控制、中方投资额的认定，遵循实质重于形式（第七十一条）。

  
  

（三）分类分级：核准、备案、境外再投资报告

与2017年办法相比： 核准、备案的基本框架总体延续，地方企业以3亿美元为界划分备案机关的分级也没有变，主要变化有两点：

一是投资者范围扩大到其他组织和居民个人，并为其设置了备案机关；

二是境外再投资报告取消了金额门槛。

此前仅中方投资额达到3亿美元的大额非敏感类项目才需要报告，低于3亿美元的再投资只需履行商务部门的备案手续；新办法下，通过控制的境外企业开展的非敏感类投资，原则上都要在实施前向发改部门报告。对境外持股层级较多的集团来说，这意味着此前只需向商务部门备案的再投资，现在还要向发改部门报告。需要说明的是，再投资报告以“控制”为边界：境内投资者不控制的境外企业开展的再投资，不在新办法监管范围内。

“敏感类”包括涉及敏感国家和地区（如未建交、发生战争内乱、需依国际条约限制投资的国家和地区）或敏感行业（武器装备研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒，以及依法律法规和调控政策需限制的行业）的对外投资，敏感行业目录由国家发展改革委发布（第十二条）。条文以“敏感国家和地区、敏感行业等敏感因素”概括界定，这为后续扩大敏感范围留出了空间，企业判断项目属性时，不宜仅以现行列举为限。

这里的“实施前”，是指投资者或其控制的境外企业投入资产、权益或者提供融资、担保等之前（已按第三十四条办理核准、备案的前期费用除外）。也就是说，资金划付或担保出具之前，就必须拿到文件。这也堵住了通过境外平台先行出资、事后补办手续的空间。

（四）金融市场投资的例外与港澳台参照

• 通过QDII、港股通、跨境理财通等在境外金融市场投资的，原则上不适用核准、备案、报告规定；但实施后获得被投资企业控制权，或与一致行动人合计持股/表决权比例达到10%的整数倍，或属于发改委明确的其他情形的，仍须适用（第七十三条）。

• 对香港、澳门、台湾地区的投资，以及通过其控制的港澳台企业对境外开展的投资，参照新办法执行（第七十二条）。

03核准、备案的程序与时限

新办法延续了“网络系统申报、限时办结”的框架，各环节时限如下（均为工作日）：

除时限外，以下几个程序性规则在实务中同样关键：

• 申请材料。核准申请书须包含对国家利益和国家安全的影响分析，以及投资者关于真实性、合规性的声明（第十九条）；可自行编写，也可委托有相关经验和能力的专业服务机构编写（第二十条）。

• 前期费用。 履约保证金、保函手续费、中介服务费、资源勘探费等前期费用规模较大的，可单独申请核准、备案，经批准的计入中方投资额（第三十四条）。

• 共同投资。 两个以上投资者共同投资的，由投资额较大一方在征得其他投资方书面同意后申请；投资额相等的，书面协商后由其中一方申请（第三十三条）。

• 事前变更。 投资者增减、投资地点发生重大变化、主要内容和规模发生重大变化，或中方投资额变化幅度达到原金额的20%、或变化1亿美元及以上的，应在情形发生前申请变更（第三十六条）。

• 配套约束。 属于核准、备案范围却未取得有效文件的，外汇、海关等部门依法不予办理相关手续，金融企业不予办理资金结算、融资、担保等业务（第三十五条）。

• 反拆分。 以恶意分拆项目等手段申请核准、备案的，不予受理或核准、备案，并对投资者及主要责任人警告（第五十八条）。

04信息报告与风险防控：全周期的“报告义务”

按发改委答记者问，新办法在2017年办法的基础上，完善了重大不利情况报告和境外再投资报告制度，新设了对外投资信息年度报告制度和前期工作情况报告制度。结合条文，投资者在项目全周期内要面对六类报告：

与2017年办法相比，实质性变化集中在三处。 

一是境外再投资报告取消金额门槛（见第二部分），覆盖面明显扩大；

二是完成情况报告增加了“终止”情形，项目退出环节也纳入监管，境外再投资报告范围内的项目现在也要提交；

三是重大不利情况报告新增了外方要求提供技术、数据，或要求转让、处分资产权益两类情形，对应近年来的歧视性措施。前期工作情况报告和年度报告则是新设的制度。

几点理解：

• 前期工作报告把时点前移到“签约前”。 对中方投资额1亿美元及以上的项目，向外方政府作出投资承诺、签署投资协议，都需要提前10个工作日报告。交易节奏安排上要预留时间。

• 年度报告兼具保护功能。 年度报告列明的投资受到外国组织、个人歧视性措施影响，或被不合理剥夺、限制的，应投资者请求，国家发展改革委可采取限制有关外国组织、个人在境内投资等措施（第五十四条第二款）。

• 报告真实性。 报告应遵循真实、准确、完整、及时原则；发现未报、错报、漏报的，应及时补报或更正（第四十四条）。及时提交重大不利情况报告并主动改正的，可以减轻或免除行政处罚（第六十五条第二款）。

• 报告是告知性的，不是行政审批。 投资者按规定时点提交即可，无需等待发改部门批准或回复，报告真实、准确、完整的，即视为完成（第四十五条）。这与2014年发改委9号令时代需要出具确认函的“项目信息报告”（俗称“小路条”）有本质区别：9号令曾要求大额境外收购、竞标项目在签约、报价前报送信息并取得确认函，2017年办法取消了这一制度；新办法的前期工作情况报告在“事前报告”上与之相似，但不设确认函。不过，发改部门发现相关活动不符合法律法规和政策的，仍可采取监管措施（第十七条、第四十五条），所以报告虽然不是审批，实际上仍可能形成事前监管的窗口。

05监管手段与法律责任

监管手段更丰富。 发改部门可通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式监督检查（第十六条），并可采取监管谈话、警示函、责令改正、责令定期报告、责令调整投资方案、责令暂缓对外投资及相关活动等措施（第十七条）。这些措施不属于行政处罚，但触发门槛较低，条文表述为“应当”采取，其中责令调整投资方案、暂缓对外投资，可能直接影响在途交易的时间表和确定性。对影响或可能影响国家安全的对外投资及相关资产、权益的转让、处分，适用对外投资安全审查（第十五条），该制度由《规定》创设，《办法》予以承接。

与2017年办法相比，法律责任由“软约束”变为“硬惩戒”。 2017年办法作为部门规章，主要依靠警告、撤销文件、责令整改等非财产性措施，缺乏财产罚，违规成本偏低，实践中有企业甘冒事后查处的风险，采取“先上车后补票”的做法；《规定》和新办法引入了按投资额比例计算的罚款、个人罚款、限期处分股份资产和一定期限的禁入，并明确了金融企业、专业服务机构的责任。

罚则以“中方投资额”为基数。

以中方投资额1亿美元为例，第六十条情形下的罚款区间为10万至50万美元，拒不改正则升至50万至100万美元。此外，上述三类重罚（第五十九至六十一条）处罚决定生效后，核准、备案机关可在3年内不受理违法行为人的申请，或禁止其在1至3年内从事对外投资（第六十二条）；违法违规记录还将纳入全国信用信息共享平台和“信用中国”公示，实施联合惩戒（第五十六条）。需要注意的是，《规定》的罚款基数表述为“投资额”，《办法》则为“中方投资额”，并把受控境外主体的投入计入其中，罚款基数可能显著高于交易对价本身。

专业服务机构被明确纳入责任链条。 提供服务或出具文件的专业服务机构，应遵守法律法规、履职尽责，出具的文件不得有隐瞒、虚假记载、误导性陈述和重大遗漏（第四十八条）。专业服务机构明知或应知投资者违规仍提供服务，或出具的文件存在上述瑕疵的，发改部门将通报并商请有关监管部门依法采取监管措施（第六十七条）。对律师事务所而言，这意味着相关法律意见、尽调报告、申请材料的编制标准需要同步提高。

06对未来的影响与观察

新办法把对外投资的监管从事前审批延伸到投资全周期，对企业及个人未来的影响主要有以下几方面。

1. 对企业：从“一次性审批”走向全周期报告。 取消境外再投资报告的金额门槛后，集团下的境外平台公司开展非敏感类投资，原则上都要在实施前10个工作日报告；加上前期工作情况报告、完成或终止报告和年度报告，交易排期、集团内部决策和台账管理都需要同步调整。《规定》第十三条把出口管制、数据管理的要求嵌入对外投资，涉及技术、数据的出海企业，要重新梳理对境外关联公司的技术支持安排。

2. 对个人和境外持股架构：通道在变，但细则未到。 个人已被纳入投资者范围，但配套办法尚未出台，37号文继续有效。新规落地后，个人境外投资可能在外汇登记之外新增发改、商务的核准、备案。拟境外上市的企业，宜在架构选择阶段就把这些因素一并评估。

3. 对金融机构和中介：责任独立化。 属于核准、备案范围却未取得文件的，金融企业不得办理资金结算、融资、担保（第三十五条）；金融企业、专业服务机构违规的，将被通报并商请监管部门处理（第六十六条、第六十七条）。律师在尽调、出具意见和协助申报时，对项目真实性、控制关系和资金来源的核查标准需要同步提高。

4. 对执法：违规成本明显上升。 罚款以中方投资额为基数，并有禁入、限期处分和联合惩戒，违规后果从“资金出不去”升级为“可能被罚、被禁、被公示”。

5. 后续还会有多部门的配套文件陆续出台。 新办法只是对外投资监管制度的一环，要让《规定》确立的框架真正落地，还需要发改、商务、外汇等部门配套文件的配合，主要包括：一是发改部门，居民个人的具体管理办法（《规定》授权发改、商务两部门制定，《办法》也没有界定“居民个人”的范围）、新版格式文本和常见问题解答、鼓励、限制、禁止对外投资的目录和“国家禁止的对外投资”的认定标准，以及安全审查实施细则；二是商务部门，现行《境外投资管理办法》需要就个人投资、再投资等作相应修订，商务部门如何行使处罚权，也有待其配套规定明确；三是外汇等部门，个人直接对外投资的登记与汇出、再投资报告与外汇登记的关系、金融市场投资豁免情形下的外汇处理等，仍需配套规定明确，税务等部门也可能出台相应安排。此外，新旧规则的过渡安排也有待说明。这些文件陆续出台后，我国对外投资监管制度才会趋于完整，建议持续关注。

07实务建议

距离新办法2026年12月1日施行尚有一个多月。新办法把监管从事前审批延伸到投资全周期，既涉及准备开展对外投资的企业和居民个人，也涉及为其提供资金结算、融资担保和法律、会计等服务的金融机构和专业服务机构。建议各方结合自身角色，尽早从以下几方面着手准备：

1. 重新界定“对外投资”的边界。 以新办法第二条为标尺，梳理现有和拟开展的境外安排：间接持股、协议或信托控制、境外基金份额、境外再投资、返程投资，以及以数据、知识产权作价出资或提供融资担保的情形，均可能落入监管范围。拿不准的，可以依第十一条向发改部门事前咨询，发改部门应当及时告知。

2. 关注个人及创始人的境外持股安排。 居民个人已被列为投资者并配有备案机关，设立、增资境外主体或参与境外基金如何适用，有待配套文件明确，建议提前与主管发改部门沟通。对历史上已设立境外主体但未办理37号文登记的，建议尽早自查，并通过外汇局补登记。对已持有的境外公司、已办理37号文登记的特殊目的公司以及多层离岸架构，建议在12月1日前完成架构图和资金路径梳理，识别施行后可能发生的再投资和返程投资。

3. 在途项目的衔接需持续跟进。 就我们所见的新办法文本，未发现专门的过渡条款。2026年12月1日前后在途的项目、已取得的核准备案文件及其变更、延期，如何适用新旧办法，建议关注发改委后续发布的配套文件，必要时事先咨询。

4. 把监管节点嵌入交易文件、内控流程和台账。 交割先决条件、付款与担保出具节点，都应以取得核准文件或备案通知书为前提；中方投资额1亿美元及以上的项目，签署投资协议或向外方政府作出承诺前，要留出10个工作日的前期工作情况报告时间。同时建立台账，将境外再投资报告（实施前10个工作日）、完成或终止报告（10个工作日内）、年度报告（每年6月30日前，预计首次在2027年6月30日前提交，涵盖截至2026年末的情况）、事前变更（20%或1亿美元触发线）和文件有效期（2年）逐项入历。出现第五十三条所列情形的，立即报告并留存主动改正的证据，并按第五十一条完善境外企业的治理和合规制度。

5. 金融机构和专业服务机构的相应准备。金融机构应核对客户是否已取得核准、备案文件（第三十五条）；律师、会计师等专业服务机构在尽调、材料编制和意见出具环节，应加强对项目事实、资金来源、控制关系的核查与底稿留存（第四十七条、第四十八条）。

08结语   

新办法在延续核准、备案框架的基础上，把居民个人纳入投资者范围，建立起覆盖投资前、中、后的报告体系，并以量化的法律责任作为保障。对准备出海的企业和个人而言，对外投资合规已不只是一次性的申报手续，而是贯穿投资全过程的基础要求。在配套文件陆续出台之前，建议尽早梳理现有和拟开展的境外安排，把监管节点嵌入交易安排和内部流程，为12月1日新办法施行做好准备。

参考资料

• 《对外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令第49号）

• 国家发展改革委有关负责人就《对外投资管理办法》答记者问（新华网，2026年10月22日）

• 《对外投资管理办法》发布，自12月1日起施行（新华社，2026年10月22日）

• 《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号）全文

• 公布《国务院关于对外投资的规定》（《人民日报》，2026年6月2日）

• 回应新时代要求的对外投资立法（司法部网站）

• 我国对外直接投资规模稳居全球前列（新华网，《2025年度中国对外直接投资统计公报》）

• “走出去”监管三十年：《国务院关于对外投资的规定》如何重写对外投资的底层逻辑（北京大成上海所）

• 走出去之新指南——企业境外投资最新规则解析（北京大成上海所，2018年）

• 商务部令2014年第3号《境外投资管理办法》

• 外汇局《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）

• 各类企业“出海”的境内核准与备案以及境外合规策略（卓纬律师事务所，汇发〔2015〕13号）

• 《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》新规解读（德恒律师事务所，37号文、境外再投资报告门槛）

• 国家外汇管理局“跨境直接投资”栏目（银发〔2026〕63号）

• 2026红筹架构监管新规：还能搭吗？要不要拆？企业决策全指南（金杜律师事务所，2026年9月19日）

• 发改委《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》热点问题与评述（方达律师事务所）

• 中国对外投资监管新规热点问题和实务解答（方达律师事务所）

• 《国务院关于对外投资的规定》重点条款的深度解读（期货和衍生品法律网）

• 从11号令到《对外投资管理办法》：发改委修订征求意见稿的九个重点观察（锦天城律师事务所）

• 变与不变——《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》解读（Lexology）

• 国家外汇管理局《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号）

• 红筹架构搭建中的37号文外汇登记要点（浩天律师事务所）

• 大陆新版对外投资法12月施行（工商时报，转述金诚同达观点，2026年10月23日）

• 金杜研究：《稳中有新：国家发展改革委发布〈对外投资管理办法〉》（2026年10月22日）

• 金诚同达：《观点｜〈对外投资管理办法〉的六处看点》（2026年10月22日）

• 东哥的小菜园（DavidW.）：《〈对外投资管理办法〉核心修改及亮点解读》（2026年10月23日）

• 中伦视界：《〈对外投资管理办法（修订征求意见稿）〉解读》（2026年8月27日）

  
  

  
  

  
  

本文仅代表作者个人观点，不代表恒都律师事务所出具的任何形式的法律意见或建议，仅供交流。具体项目请咨询专业律师。如需转载或引用，请联系作者取得授权。

律师介绍

田毅 北京恒都(上海)律师事务所律师

田毅，恒都律师事务所上海办公室律师，中国执业律师，并具有美国纽约州律师执业资格，美国埃默里大学法律硕士。主要执业方向为企业投融资（VC/PE）、公司IPO及再融资、上市公司并购重组、员工股权激励以及中国企业出海及跨境投资并购。曾为多家企业提供科创板、主板、北交所IPO及定向增发法律服务，并协助多家上市公司完成海外股权投资及跨境并购项目，具有丰富的跨境交易经验。